Статья 40. Федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей

1. Федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (далее — орган государственного надзора) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется на основании комментируемой статьи и Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 мая 2012 г. N 412.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей, — органом государственного надзора является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) (п. 13 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314). Руководство деятельностью Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет Правительство Российской Федерации (п. 14 Указа Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636).

Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322.

Предметом оценки со стороны Роспотребнадзора и его территориальных органов в рамках осуществления федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей являются только публичные отношения между государством и хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на потребительском рынке, в части соблюдения последними обязательных требований законодательства о защите прав потребителей. К поднадзорным хозяйствующим субъектам относятся продавцы, изготовители, исполнители, выполняющие работы, оказывающие услуги, уполномоченные организации, уполномоченные индивидуальные предприниматели, импортеры.

2. Федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей включает в себя:

  • 1) организацию и проведение проверок соблюдения изготовителями (исполнителями, продавцами, уполномоченными организациями или уполномоченными индивидуальными предпринимателями, импортерами, владельцами агрегаторов) требований, установленных международными договорами Российской Федерации, настоящим Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения в области защиты прав потребителей (далее — обязательные требования), предписаний должностных лиц органа государственного надзора;
  • 2) организацию и проведение проверок соответствия товаров (работ, услуг) обязательным требованиям, обеспечивающим безопасность товаров (работ, услуг) для жизни и здоровья потребителей, окружающей среды, предупреждение действий, вводящих потребителей в заблуждение, и предотвращение причинения вреда имуществу потребителей, установленным в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
  • 3) применение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, мер пресечения нарушений обязательных требований, выдачу предписаний о прекращении нарушений прав потребителей, о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений обязательных требований, привлечение к ответственности лиц, совершивших такие нарушения;
  • 4) систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении изготовителями (исполнителями, продавцами, уполномоченными организациями или уполномоченными индивидуальными предпринимателями, импортерами, владельцами агрегаторов) своей деятельности;
  • 5) статистическое наблюдение в области обеспечения защиты прав потребителей, учет и анализ случаев причинения вреда жизни и здоровью потребителей, окружающей среде и имуществу потребителей, связанного с приобретением и использованием товаров (работ, услуг) с недостатками, опасных товаров (работ, услуг) либо с предоставлением потребителям несвоевременной, неполной, недостоверной и вводящей в заблуждение информации о товарах (работах, услугах);
  • 6) ежегодное проведение анализа и оценки эффективности федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей;
  • 7) ежегодную подготовку на основании результатов деятельности, предусмотренной подпунктами 1 — 6 настоящего пункта, государственных докладов о защите прав потребителей в Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пункт 2 комментируемой статьи раскрывает содержание федерального государственного надзора. Он включает в себя: проверку хозяйствующих субъектов на предмет соответствия их деятельности законодательству Российской Федерации и предписаниям Роспотребнадзора; пресечение нарушений, выдачу предписаний по устранению нарушений, привлечение нарушителей к ответственности; статистический учет нарушений прав потребителей; анализ эффективности проведения государственного надзора в области защиты прав потребителей, а также совершение других действий.

Элементом федерального государственного надзора является организация и проведение проверок товаров, работ, услуг на предмет их соответствия обязательным требованиям, обеспечивающим безопасность жизни, здоровья, имущества потребителей, окружающей среды, предупреждающим введение потребителей в заблуждение. При этом, как разъясняет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, недопустимо проведение «контрольных закупок». Каждый факт осуществления «контрольной закупки» должен рассматриваться как противоправный акт со стороны должностных лиц Роспотребнадзора, свидетельствующий о превышении ими соответствующих полномочий. Этот вывод обосновывается тем, что «контрольная покупка» не предусмотрена ст. 27.1 КоАП РФ в качестве возможной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Письмо Роспотребнадзора от 7 марта 2006 г. N 0100/2473-06-32.

Обязательные требования к товарам, работам, услугам предусматриваются техническими регламентами. В отношении товаров, работ, услуг, по которым не приняты технические регламенты, применяются нормы иных нормативно-правовых актов, но только в целях, в которых принимаются технические регламенты. Соответствие продукции требованиям технических регламентов подтверждается сертификатом соответствия, выдаваемым заявителю органом по сертификации, а также принятием декларации о соответствии. Продукция, которая должна пройти обязательное подтверждение соответствия, может маркироваться знаком обращения на рынке. Отношения по принятию технических регламентов, по обязательному подтверждению соответствия товаров, работ, услуг обязательным требованиям регулируются Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании».

На основании подп. 7 п. 2 комментируемой статьи, начиная с 2012 г. ежегодно Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека публикует государственные доклады о защите прав потребителей в Российской Федерации. В настоящее время опубликованы три таких доклада.

3. К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, организацией и проведением проверок изготовителей (исполнителей, продавцов, уполномоченных организаций или уполномоченных индивидуальных предпринимателей, импортеров, владельцев агрегаторов), применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

3.1. При осуществлении федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей органом государственного надзора проводятся контрольные закупки в порядке, установленном Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Контрольная закупка товаров (работ, услуг) может быть проведена органом государственного надзора незамедлительно с одновременным извещением органа прокуратуры.

Государственный надзор предполагает наличие у уполномоченного органа определенных властных полномочий. Во избежание злоупотребления этими полномочиями законодательством обеспечивается защита хозяйствующих субъектов. Такую защиту, в частности, осуществляет Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (далее в этом пункте — Закон N 294-ФЗ) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», о котором говорится в п. 3 комментируемой статьи.

Этим Законом устанавливаются принципы осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля; порядок проведения проверок и оформления их результатов; меры, принимаемые в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверок; права хозяйствующих субъектов при осуществлении государственного надзора; обязанности и ответственность должностных лиц органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля при проведении проверок.

Проверки бывают плановые и внеплановые, документарные и выездные. В качестве общего правила, плановые проверки проводятся не чаще одного раза в три года, а их продолжительность не должна превышать двадцати рабочих дней. В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих особо опасные объекты, устанавливается режим постоянного государственного контроля (надзора), т.е. постоянное присутствие должностного лица государственного органа на этих объектах (ст. ст. 9, 13, 13.1 Закона N 294-ФЗ).

Новеллой Закона N 294-ФЗ является введение риск-ориентированного подхода, который представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности (ст. 8.1).

В целях обеспечения учета проводимых при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля проверок, а также их результатов создается единый реестр проверок. Единый реестр проверок является федеральной государственной информационной системой. Оператором единого реестра проверок является Генеральная прокуратура Российской Федерации (ст. 13.3 Закона N 294-ФЗ).

По результатам проверки должностными лицами органа государственного надзора, проводящего проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. В акте проверки указываются сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения. К акту среди других документов прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений. Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений.

Орган государственного надзора обязан принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению.

Правам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля посвящена гл. 3 Закона N 294-ФЗ. Защита прав хозяйствующих субъектов осуществляется как в административном, так и в судебном порядке.

Приказом Роспотребнадзора от 24 марта 2010 г. N 103 утверждены Методические рекомендации по применению норм Федерального закона N 294-ФЗ при осуществлении государственного надзора, осуществляемого органами Роспотребнадзора.

4. Должностные лица органа государственного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право:

  • 1) запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций, изготовителей (исполнителей, продавцов, уполномоченных организаций или уполномоченных индивидуальных предпринимателей, импортеров, владельцев агрегаторов) информацию и документы по вопросам защиты прав потребителей;
  • 2) беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки посещать территорию, здания, помещения и сооружения, используемые изготовителем (исполнителем, продавцом, уполномоченной организацией или уполномоченным индивидуальным предпринимателем, импортером, владельцем агрегатора) при осуществлении своей деятельности, в целях проведения мероприятий по контролю;
  • 3) проводить отбор проб и образцов товаров, предназначенных для реализации и реализуемых потребителям, для проведения их исследований, испытаний;
  • 4) выдавать изготовителям (исполнителям, продавцам, уполномоченным организациям или уполномоченным индивидуальным предпринимателям, импортерам, владельцам агрегаторов) предписания о прекращении нарушений прав потребителей, о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни, здоровью и имуществу потребителей, окружающей среде;
  • 5) составлять протоколы об административных правонарушениях в области защиты прав потребителей, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений;
  • 6) направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений;
  • 7) обращаться в суд с заявлениями в защиту прав потребителей, законных интересов неопределенного круга потребителей, а также с заявлениями о ликвидации изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, импортера, владельца агрегатора) либо о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя (уполномоченного индивидуального предпринимателя) за неоднократное (два и более раза в течение одного календарного года) или грубое (повлекшее смерть или массовые заболевания, отравления людей) нарушение прав потребителей.

В целях осуществления государственного надзора должностным лицам уполномоченного органа предоставляются определенные права. Это право запрашивать и получать необходимую информацию, посещать поднадзорные объекты, выдавать предписания о прекращении и устранении нарушений, составлять протоколы об административных правонарушениях в области защиты прав потребителей и рассматривать дела о таких правонарушениях, направлять материалы для возбуждения уголовных дел, обращаться с заявлениями в суд в защиту прав потребителей, в том числе неопределенного круга потребителей.

По информации, приведенной в Государственном докладе о защите прав потребителей, в 2014 г. территориальными органами Роспотребнадзора в суд было предъявлено 1940 заявлений о защите прав конкретных потребителей, что примерно соответствует показателям двух предыдущих отчетных периодов (в 2013 г. предъявлено 1746 заявлений, в 2012 г. — 1618). Предъявляя иски в суд, территориальные органы Роспотребнадзора формируют свои позиции относительно практики реализации публичных полномочий через гражданско-правовые формы, в целом предназначенные для сферы защиты частных интересов.

Роспотребнадзор следующим образом оценивает этот вид своей деятельности: «возможность предъявления уполномоченным федеральным органом исполнительной власти имущественных исков в пользу потребителей (в том числе группы потребителей) необъективно стимулирует последних на патерналистское поведение, исключающее собственную инициативу по реализации конституционно гарантированного права на судебную защиту, и формируют у граждан завышенные ожидания «бесплатной государственной помощи».

В этой связи необходимо иметь в виду, хотя поводами для участия Роспотребнадзора в конкретном гражданском деле могут быть устные или письменные заявления потребителей, а также поступившие материалы из других государственных органов или органов местного самоуправления, обращения общественных и иных организаций (в том числе обращения хозяйствующих субъектов в целях защиты их прав от неправомерных действий потребителей), публикации в средствах массовой информации или в сети Интернет и т.п., во всех вышеприведенных случаях необходимость участия в конкретном гражданском деле определяется уполномоченным должностным лицом Роспотребнадзора самостоятельно, исходя из социального положения заинтересованного лица (например, обращение нетрудоспособного инвалида или защита интересов недееспособного лица) и оценки юридических последствий вступления в силу решения суда (актуальности, сложности, значимости гражданского дела для состояния законности в сфере защиты прав потребителей в конкретном субъекте Российской Федерации, районе, городе).

Подпункт 7 п. 4 ст. 40 Закона «О защите прав потребителей» предоставляет Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека право предъявлять в суд заявления о ликвидации изготовителя, исполнителя, продавца, уполномоченной организации, импортера либо о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя, уполномоченного индивидуального предпринимателя за неоднократное (два и более раза в течение одного календарного года) или грубое (повлекшее смерть или массовые заболевания, отравления людей) нарушение прав потребителей. В 2014 г. были поданы 49 таких заявлений в суд, в том числе 46 заявлений за неоднократное нарушение прав потребителей и 3 — за грубое нарушение их прав. В 2014 г. было рассмотрено судами 38 заявлений о ликвидации (прекращении), удовлетворено — 34, или 69% от поданных.

Практика ликвидации юридического лица или прекращения деятельности индивидуального предпринимателя за нарушения обязательных требований рассматривается государством в качестве исключительной меры, применяемой только при наличии объективных оснований. До настоящего времени не разрешен вопрос о способах защиты законных интересов потребителей в случае ликвидации юридического лица (прекращения деятельности индивидуального предпринимателя) на законных основаниях. Хотя этот вопрос был поставлен еще при принятии Закона «О защите прав потребителей» в 1992 г.

5. Орган государственного надзора может быть привлечен судом к участию в деле либо вправе вступать в дело по своей инициативе или по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целях защиты прав потребителей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Кроме участия Роспотребнадзора в качестве стороны в гражданском деле п. 5 комментируемой статьи ему дано право давать заключения в таких делах. Подобное участие органа государственного надзора в суде может иметь место как по его собственной инициативе, так и по инициативе суда или лиц, участвующих в деле. В 2014 г. Роспотребнадзором дано 10 272 заключения по гражданскому делу в целях защиты прав потребителей.

В Государственном докладе о защите прав потребителей за 2014 г. указывается: «Из статистических показателей усматривается, что участие территориальных органов Роспотребнадзора для дачи заключения по гражданскому делу в целях защиты прав потребителей даже более эффективно с точки зрения защиты имущественных интересов граждан в судах. В частности, в 2014 г. при участии территориальных органов Роспотребнадзора для дачи заключения по гражданскому делу в целях защиты прав потребителей в пользу граждан присуждено в 4,2 раза больше денежных средств, чем в случае предъявления ими иска в пользу потребителей, аналогичная тенденция наблюдалась в 2013 и 2012 гг.».

5.1. Предписание, выданное при осуществлении государственного надзора в области защиты прав потребителей, может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его выдачи. В случае принятия заявления об обжаловании этого предписания к производству арбитражного суда исполнение этого предписания приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу.

Пункт 5.1 ст. 40 Закона «О защите прав потребителей» предоставляет лицу, в отношении которого проведена проверка и по ее результатам выдано предписание об устранении выявленных нарушений, право обжаловать данное предписание в суде в течение трех месяцев со дня его выдачи. В случае принятия заявления об обжаловании этого предписания к производству арбитражного суда исполнение этого предписания приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу.

Нормы комментируемого пункта вступили в силу с 1 июля 2014 г. Можно привести следующий пример из судебной практики на применение этой нормы. Банк обжаловал в арбитражный суд предписание управления Роспотребнадзора по Волгоградской области, вынесенное по результатам внеплановой проверки, проведенной на основании заявления потребителя. Банк нарушил законодательство о защите прав потребителей при заключении с потребителем кредитного договора, включив в него условие о комиссии за обслуживание и сопровождение кредита. Надзорный орган предписал исключить это условие из кредитного договора с последующей выдачей нового графика платежей, возвратить уплаченное потребителем комиссионное вознаграждение. Актами различных судов в удовлетворении требований банка отказано. Верховный Суд РФ не нашел оснований для пересмотра обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

6. Орган государственного надзора вправе давать разъяснения по вопросам применения законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей.

Пункт 6 комментируемой статьи предоставляет органу государственного надзора право давать разъяснения по вопросам применения законов и иных нормативно-правовых актов в области защиты прав потребителей. Издаваемые Роспотребнадзором официальные разъяснения, не создавая новых правовых норм, осуществляют уточнение и конкретизацию действующих актов в целях их реализации, являясь тем самым их составной частью, служащей важным средством правильного применения норм права путем устанавливаемых разъяснениями организационно-вспомогательных правил понимания и применения действующего законодательства. Разъяснения Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека являются обязательными для применения территориальными органами Роспотребнадзора при осуществлении федерального государственного надзора.

Письмо Роспотребнадзора от 26 декабря 2012 г. N 01/14992-12-27.

Но при этом нельзя забывать о том, что согласно п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей. То есть Роспотребнадзор вправе принимать и нормативные акты, имеющие общеобязательный характер.

7. Государственный надзор за соответствием товаров требованиям безопасности, установленным техническими регламентами, осуществляется также уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, о котором говорится в п. 7 ст. 40 Закона «О защите прав потребителей», является Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт). Именно на этот орган возложен надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов (п. 6 Постановления Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294). Правда, в будущем возможна передача этой функции другому федеральному органу исполнительной власти, так сформулирована норма п. 6 указанного выше Постановления Правительства РФ.

Толкуя системно п. 7 и подп. 2 п. 2 ст. 40 Закона, можно сделать вывод о том, что право осуществлять проверки соответствия товаров, работ, услуг обязательным требованиям возложено сейчас на два органа исполнительной власти: Роспотребнадзор и Росстандарт.

8. Орган государственного надзора совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, указанными в пункте 7 настоящей статьи, осуществляет формирование и ведение открытого и общедоступного государственного информационного ресурса в области защиты прав потребителей, качества и безопасности товаров (работ, услуг) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Порядок формирования и ведения государственного информационного ресурса в области защиты прав потребителей, качества и безопасности товаров, работ и услуг (далее — информационный ресурс) установлен Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2013 г. N 129. Роспотребнадзор является оператором информационного ресурса. Оператор обеспечивает доступ к государственному информационному ресурсу через официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

9. Орган государственного надзора утверждает методические рекомендации по разработке и реализации региональных и муниципальных программ по защите прав потребителей.